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第19部分（第1页）

的精神。

第二个核时代（8）

第二，批评者们认为，国家是否谋求制造核武器是一种天性；换句话说，那些遵守《不扩散条约》，不谋求发展核武器的国家，本来也就是不会发展核武器的。那些谋求发展核武器的国家显而易见是不会受到《不扩散条约》威慑的——因此条约起不到什么作用。这种说法有意忽略了国家发展核武器的诸多原因。很多无核国家拒绝核武器是因为不扩散机制给它们提供了担保，只要别人不发展核武器，它们也不需要这样做。对安全的认知是最重要的。对地区和全球安全的担忧、新威胁产生和合作的失败会驱使国家谋求自助性的解决方案。但是，这里最关键的一点是，条约之所以重要就是因为国家是否要发展核武器，并不是先天注定的。

即使裁军不足，这也不是导致伊朗或朝鲜核扩散的原因，美国的行为——不履行安全保障承诺、推行政权更迭政策，以及发出有可能使用核武器的威胁，所有这些可能都是造成那些国家寻求核武器的

原因。

如果没有不扩散机制，世界会是怎样？没有多边激励机制、规则和规范，也许双边或联盟安全保障会更受重视。对于这些保障机制的力度提出质疑是有道理的。没有多边体系提供的集体保障，单边战略就有可能更受重视，包括防止扩散的预防性战争。这种情形会推动核扩散，因为它强化了一个信念，即只有拥有核武器才能保障国家安全。而且，没有对供应的管制，国家就更容易获得必要的技术。

处理难题

有些人可能会偏激地说，机制存亡的试金石就是它如何处理像伊朗和朝鲜这样的违约“难题”。尽管每一个个案可能都有它的独特之处，但是我们还是可以从这些难题中吸取一些经验教训，获得一些启发，这对于未来加强机制建设是有益的。两个案例都可以被看作是不扩散机制失灵的例子，但是也可以被更准确地描述为布什政府不扩散政策的失灵。朝鲜和伊朗都证明了我们的核心论点，那就是，美国政策，以及从某种程度上看，地区大国的政策，是决定国际机制是否能够有效运转的最关键因素。

朝鲜于1985年加入《不扩散条约》，但是直到1992年才与国际原子能机构缔结《保障监督协定》。国际原子能机构发现朝鲜在申报中有一些前后不一致的地方，它掌握的证据大多是通过取样和分析，以及美国情报机构提供的卫星显像获得的。证据表明，朝鲜分离的钚多于其申报数量，这些钚可能足以造出1—2件核武器。作为回应，朝鲜发出照会，表明要在1993年退出《不扩散条约》，但是经过外交斡旋，朝鲜在退出决定生效的前一天暂停了退出计划。

美国和朝鲜经过密集的双边谈判于1994年达成了《框架协议》（Agreed　Framework），朝鲜承诺将其核设施置于国际原子能机构的监控之下，并努力实现朝鲜半岛无核化的目标。后来，美国认识到将《框架协议》仅仅看作是一个不扩散协议是不够的，美国看法的转变带来了重大突破。14朝鲜处在极权、多疑的政府领导之下，长期脱离全球社会及其变革，它想要的框架是要解决自身广泛的安全问题的框架，包括对美关系正常化在内。《框架协议》呼吁双方“走向政治和经济关系的全面正常化”，并包括了增加美国和朝鲜之间的外交联系、贸易和投资等措施。作为《框架协议》一部分，日本、韩国和欧盟承诺为朝鲜提供一个轻水反应堆，以满足其能源需求。书　包　网　txt小说上传分享

第二个核时代（9）

从1993年美国和朝鲜启动谈判开始，到2000年谈判结束，两国共进行了22次谈判，涉及恐怖主义、导弹、食品和扩大核查等广泛的议题，签署了16份不同的协议。在2000年克林顿政府执政的最后日子里，国务卿奥尔布赖特对朝鲜进行了访问，当时朝鲜承诺，作为朝美关系正常化的一部分，将通过谈判结束导弹试验。

美国和朝鲜都断断续续地执行了包括《框架协议》在内的上述各种协议。在美国，协议执行的行动被国内政治妖魔化了，有人坚持认为，对朝鲜的任何让步都无异于绥靖。不过，只要克林顿政府保持高层参与，朝鲜的扩散问题就在控制之中。

美国和朝鲜的谈判在布什政府执政的2002年破裂。2001年，一个由美国各政府机构组成的代表团获得授权到平壤访问，并为朝鲜提供一份“大合同”，将最终的无核化与外交关系正常化挂钩。但是，由于情报显示朝鲜正在开展《框架协议》之外的铀浓缩项目，所以这趟访问搁浅了。最后虽然美国还是派出了一个代表团于2002年访问了平壤，但是这一次访问的主要任务变成了就高浓缩铀项目问题与朝鲜对质。15当时，“9·11”已经发生了，布什总统将朝鲜定性为“邪恶轴心”之一，政府新任命的官员在国务院中担当要职。平壤没有否认高浓缩铀项目，美国代表团立刻回到了华盛顿。《框架协议》被终止，施压与孤立的新政策开始执行。

美国对朝政策的变化必须列为布什政府最严重的误判之一，因为这个变化使得朝鲜得以开发和试验核武器。2002年12月，朝鲜驱逐了国际原子能机构的观察员，拆除了国际原子能机构部署在宁边反应堆的设备。国际原子能机构认为这些行为构成了进一步违规，并就此事向联合国安理会进行了报告。朝鲜随后退出了《不扩散条约》。没有了国际原子能机构的检查后，朝鲜通过对宁边的钚进行回收处理，组装了一件核武器，2006年10月，国际原子能机构的观察员到现场对其进行了测试。颇具讽刺意味的是，导致美国终止《框架协议》并致使朝鲜驱赶国际原子能机构观察员的所谓高浓缩铀项目并没有制造出任何核材料。如果《框架协议》没有终止，如果国际原子能机构能够维持其存在，我们也许可以说，朝鲜就不可能获得制造核武器的裂变

材料。

此后，布什政府经过了五年的双边和多边外交才重新发现了《框架协议》的价值，并认识到朝鲜应该不仅仅只是一个扩散问题。在整个过程中，中国高度的外交关注和巨大努力起到了重要作用，由此使得与此危机相关度最高的各国（中国、日本、朝鲜、韩国、俄罗斯和美国）政府进行了会晤，这就是人们所熟知的六方会谈。在2006年核武器试验后，中国对朝鲜施加了巨大压力，并推动安理会达成共识，威胁对朝鲜进行制裁。与此同时，布什政府又愿意重新与朝鲜进行直接接触，解决其广泛的安全、经济和能源问题。由此，2007年2月产生了一份新的协定。可是，到那时，朝鲜已经加入了核武器国俱乐部。

现在面临的挑战是朝鲜去核化，所有分析人士都认为，与防止朝鲜制造核武器相比，这个问题的难度要大得多。左翼和右翼批判者都认为，2007年2月达成的协议不够严厉，在布什政府内部也有一些压力要再次终止这个协议。但是在2008年年中，下述情况就很清楚了：宁边设施——已经确定了的朝鲜核材料的生产源头——已经被关闭；正在被拆除；要重新建成类似的生产能力，朝鲜最终将要花费18—24个月的时间。联合国安理会和中国施加的压力，再加上美国通过六方会谈和双边方式进行的接触，比2002—2007年间终止《框架协议》五年所产生的实际结果更有效力。　。。

第二个核时代（10）

伊朗是另外一个难题。布什政府抛弃了《不扩散条约》的核心要素——裁军，这给伊朗问题投下了浓重的阴影。16伊朗的秘密核活动于2002年8月被曝光，当时，伊朗的一个*者团体，伊朗国家抵抗委员会（National　Council　of　Resistance　of　Iran），指出在纳坦兹（Natanz）有一个未申报的核设施，后来发现这是一个离心浓缩机。随后，国际原子能机构对此展开了调查并指出，伊朗已经秘密开展核活动达19年之久。

2003年6月，国际原子能机构发现伊朗违反了《保障监督协定》。2003年10月，美国威胁将伊朗的违规行为提交给联合国安理会处置，伊朗这才同意向国际原子能机构汇报其“全部核活动，以消除任何误解和疑问，证明这些活动纯属和平性质”。17为了在这个问题上与国际原子能机构达成协议，伊朗签署了《附加议定书》（但是没有进行到批准的步骤）并同意停止铀浓缩活动。欧盟通过国际原子能机构做了一些工作，最终达成了协议（伊朗明确表示，只同国际原子能机构打

交道）。

所有这些都是在美国入侵伊拉克、美国与伊朗之间断断续续就阿富汗和伊拉克问题进行着准谈判的背景下发生的。伊拉克战争爆发、稳定阿富汗是美国和伊朗的共同利益，再加上伊朗的领导层是1979年伊朗革命以来最为温和的，这些情况为美国—伊朗外交关系的突破创造了可能性。2003年5月，伊朗给当时的美国国务卿鲍威尔发了一封很长的电报，暗示有可能实现双边关系正常化，并表达了伊朗实现所有核项目透明化的意愿。200318年秋天，当伊朗再次面临核武问题可能被提交给联合国安理会的局面时，它取消了自己的核武器制造项

目。19美国对伊朗的这种示好行为没有进行实质性的回应。2008年5月，国防部长罗伯特·盖茨在惋惜没有抓住机会与伊朗就相互关切的问题进行接触时，间接提到了这个事件。20

然而，美国不但没有抓住机会，而且还使伊朗的核野心经过五年无休止的调停、视察和谴责后深陷泥沼，无法自拔。2003年11月，国际原子能机构发现，尽管伊朗违反了《保障监督协定》，没有通报其浓缩设施，但是也没有证据表明伊朗将已申报的材料转而用于军事项目。国际原子能机构在常规报告中重复阐述了这个结论。同时，由于对未申报材料的担心和对伊朗核项目是否完全用于和平目的的怀疑，所以伊朗与国际原子能机构的合作始终处于关注的中心，当伊朗2004年恢复铀浓缩活动时，正常合作就无法开展下去了。尽管欧盟的调停人要求伊朗在当年停止此类活动，并且伊朗也确实这样做了，但是他们发现，他们制定的一揽子接触伊朗的激励措施中恰恰缺少了一个最重要的措施，即与美国就广泛的安全和经济问题进行外交谈判。

到2005年底，伊朗的态度已经从不妥协走向了公然违抗。内贾德当选后，结束了伊朗的温和政治路线。飙升的油价和美国在伊拉克的彻底失败导致伊朗领导人信心大大增强。美国看起来就像一只纸老虎，同时，能源需求又使印度和中国等新兴大国转向伊朗以满足自身的增长需要。国际原子能机构历年的报告记录显示，伊朗对话方的合作精神越来越差。

2006年1月，伊朗违背了自己2003年10月做出的承诺，停止与国际原子能机构调查团进行合作。2月，国际原子能机构发现伊朗没有履行《不扩散条约》责任义务，国际原子能机构理事会以压倒性的多数投票决定，将伊朗问题报告给联合国安理会。美国、法国和英国希望能迅速达成严厉的制裁决议，对伊朗政权予以沉重的打击，但是俄罗斯和中国基本上反对实施严厉制裁。2006年4月，伊朗宣布它进行了铀浓缩活动。txt电子书分享平台

第二个核时代（11）

2006年底到2007年初，安理会五个常任理事国再加上德国，以及欧盟的共同外交和安全事务代表索拉纳，为谈判找了各种场合和各种方案，包括与美国直接的、有条件的谈判。但是这些努力都没有取得任何成果，部分原因是当时伊朗政权内的温和派已经渐渐失去了对领导层的影响力。而且外部对伊朗施加的压力也不够大，因为俄罗斯和中国担心美国会利用安理会决议作为开战的通行证，所以两国只同意进行温和的制裁。并且，主要发展中国家，如南非和印度尼西亚，在面对伊朗不遵守国际原子能机构规定的问题时，也大都保持沉默。

经过五年的调查，国际原子能机构还是无法提供“可信的证明”，说明伊朗确实没有未申报的核材料和核活动。2008年5月，国际原子能机构报告说，伊朗的核武器项目再次引起关切。而且，国际原子能机构要解决伊朗问题是极其困难的，因为它已经越来越深地陷入了一个困境，即伊朗为什么违反《保障监督协定》。与证明不遵守《保障监督协定》相比，试图发现武器项目是一件完全不同的事，其中的主观判断成分要大得多。

简言之，就像在朝鲜问题上一样，美国2002—2006年外交投入不足，再加上美国和其他大国——尤其是俄罗斯和中国——之间一般信任不足，这些因素导致了伊朗问题现在面临的糟糕状况。这使得伊朗能够继续在铀浓缩的道路上走下去，并且内贾德还通过抵制最近的外交解决方案来改善自己的政治形象，就像大卫对抗歌利亚一样。在大中东地区，越来越多的国家，如*联合酋长国、沙特*、埃及、土耳其、巴林、也门、约旦和科威特，都开始谋求获得核技术和原理，以防范正在争取获得核武器的伊朗。21

从难题中可以吸取的经验教训

不扩散机制能解决类似的难题吗？答案取决于两个因素，一是监控守约行为的组织是否具有效力，二是大国是否愿意建立一个坚强的联盟，致力于解决难题、规范守约行为。在朝鲜和伊朗问题上可以吸取的主要经验教训有以下几点：

——从不守约国家的角度来说，它们的扩散活动反映了深层次的安全困境和国内政治因素。要使扩散者重回守约的轨道，就要从广阔的安全和政治视角来看待它们的行为，而不是仅仅局限于扩散问题。在朝鲜问题上，1994年和2007年已经采用过这样的方式，但是对伊朗还从来没有这样做过，不过，伊朗自2006年以来就抵制谈判，这当然是造成目前局面的主要原因。

——朝鲜和伊朗的违规者已经将与美国的关系作为一种解决自身安全困境的工具。这使得美国的双边行动和战略成为了有效的地区和全球战略的核心。多方谈判能增强影响力，但是并不能排除美国开展密集的双边外交的需要。

——美国的政权更迭政策与其不扩散目标是不一致的。政权更迭的威胁，加上国际原子能机构给安理会的报告，以及欧盟的外交介入，也许对于引导伊朗在2003年态度走向缓和起到了一定作用。但是从2002年到2006年，只挥舞大棒，不提供胡萝卜，而且又没有正式的解决问题框架，结果政权更迭政策产生的主要作用就是刺激朝鲜和伊朗加速谋求核能力。

——如果将强有力的多边进程与美国的双边行动以及安理会的行动协调起来，不守约问题就更容易解决。朝鲜问题更容易处理，因为六方会谈把地区大国都纳入进来，形成了合力。所有对朝鲜有影响力的国家都用一个声音说话，不过，也是在朝鲜试验了核武器之后多边合作才走到这一步。在伊朗问题上，安理会五常加一的倡议还没有就施压达成相似的共识，一个重要的原因就是中国、印度和日本不断在伊朗投资并购买伊朗的石油。当几个关键国家同西方站在一边的时候，都取得了进展，例如，印度和西方一道投票支持国际原子能机构将伊朗问题提交给安理会的时候，以及中国和俄罗斯支持安理会制裁的时候。　电子书　分享网站

第二个核时代（12）

——安理会行动应该补充，而不是替代，强有力的战略。安理会能力受限，因为到目?

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